国务院关于进一步做好城镇棚户区和 城乡危房改造及配套基础设施建设 有关工作的意见 国发〔2015〕37号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
近年来，各地区、各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，持续加大城镇棚户区和城乡危房改造力度，有关工作取得显著进展。截至2014年底，全国共改造各类棚户区住房2080万套、农村危房1565万户，其中2013—2014年改造各类棚户区住房820万套、农村危房532万户，有效改善了困难群众的住房条件，发挥了带动消费、扩大投资的积极作用，促进了社会和谐稳定。但也要看到，与党中央、国务院确定的改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村的目标相比，任务仍然十分艰巨，特别是待改造的棚户区多为基础差、改造难度大的地块，在创新融资机制、完善配套基础设施等方面还存在不少困难和问题。同时，农村困难群众对改善居住条件、住上安全住房的诉求比较强烈，加快农村危房改造的要求十分迫切。为进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设工作，切实解决群众住房困难，有效促进经济增长，现提出以下意见：
一、总体要求
（一）指导思想。深入贯彻党的十八大、十八届二中、三中、四中全会和中央城镇化工作会议精神，全面落实国务院决策部署，坚持走以人为核心的新型城镇化道路，以改善群众住房条件为出发点和落脚点，突出稳增长、惠民生，明确工作责任，创新体制机制，强化政策落实，加大城镇棚户区和城乡危房改造力度，加快配套基础设施建设，扩大有效投资，推动经济社会和谐发展。
（二）工作目标。制定城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设三年计划（2015—2017年，以下简称三年计划）。2015—2017年，改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套（其中2015年580万套），农村危房1060万户（其中2015年432万户），加大棚改配套基础设施建设力度，使城市基础设施更加完备，布局合理、运行安全、服务便捷。
二、加大改造建设力度
（一）加快城镇棚户区改造。各地区要抓紧编制2015—2017年城镇棚户区改造实施方案并抓好组织落实。一要加快棚改项目建设。依法合规推进棚改，切实做好土地征收、补偿安置等前期工作。建立行政审批快速通道，简化程序，提高效率，对符合相关规定的项目，限期完成立项、规划许可、土地使用、施工许可等审批手续。加强工程质量安全监管，保证工程质量和进度，确保完成三年计划确定的目标任务。把城市危房改造纳入棚改政策范围。二要积极推进棚改货币化安置。缩短安置周期，节省过渡费用，让群众尽快住上新房，享有更好的居住环境和物业服务，满足群众多样化居住需求。各省（区、市）要因地制宜，抓紧摸清存量商品住房底数，制定推进棚改货币化安置的指导意见和具体安置目标，完善相关政策措施，督促市、县抓好落实，加快安置棚户区居民。
（二）完善配套基础设施。各地区要尽快编制2015—2017年棚改配套基础设施建设计划（以下简称配套建设计划），确定棚改安置住房小区配套基础设施项目，以及与棚改项目直接相关的城市道路和公共交通、通信、供电、供水、供气、供热、停车库（场）、污水与垃圾处理等城市基础设施项目，努力做到配套设施与棚户区改造安置住房同步规划、同步报批、同步建设、同步交付使用。各地区要对2014年底前已开工的棚改安置房等保障房小区配套基础设施情况进行排查，对配套基础设施不完备的项目要列出清单，并纳入本地区配套建设计划。
（三）推进农村危房改造。各地区要抓紧编制2015—2017年农村危房改造实施方案，明确目标任务、资金安排和政策措施，确保年度任务按时完成。落实省级补助资金，将农村危房改造补助资金纳入财政预算，由县级财政直接发放到危房改造农户。严格执行一户一档的要求，做好农村危房改造信息系统录入和管理工作。统筹推进农房抗震改造，加大对8度及以上地震高烈度设防地区的改造力度，认真贯彻执行《农村危房改造最低建设要求（试行）》和《农村危房改造抗震安全基本要求（试行）》，确保改造后的住房符合建设及安全标准。加强农房风貌管理和引导，县级住房城乡建设部门应制定符合当地实际的农房设计图和风貌管理要求，指导到户。
三、创新融资体制机制
（一）推动政府购买棚改服务。各省（区、市）应根据棚改目标任务，统筹考虑财政承受能力等因素，制定本地区政府购买棚改服务的管理办法。市、县人民政府要公开择优选择棚改实施主体，并与实施主体签订购买棚改服务协议。市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。年初预算安排有缺口确需举借政府债务弥补的市、县，可通过省（区、市）人民政府代发地方政府债券予以支持，并优先用于棚改。政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。
（二）推广政府与社会资本合作模式。在城市基础设施建设运营中积极推广特许经营等各种政府与社会资本合作（PPP）模式。各地应建立健全城市基础设施建设财政投入与价格补偿统筹协调机制，合理确定服务价格，深化政府与社会资本合作，推动可持续发展。
（三）构建多元化棚改实施主体。鼓励多种所有制企业作为实施主体承接棚改任务。各地原融资平台公司可通过市场化改制，建立现代企业制度，实现市场化运营，在明确公告今后不再承担政府融资职能的前提下，作为实施主体承接棚改任务。原融资平台公司转型改造后举借的债务实行市场化运作，不纳入政府债务。政府在出资范围内依法履行出资人职责，不对原融资平台公司提供担保。
（四）发挥开发性金融支持作用。承接棚改任务及纳入各地区配套建设计划的项目实施主体，可依据政府购买棚改服务协议、特许经营协议等政府与社会资本合作合同进行市场化融资，开发银行等银行业金融机构据此对符合条件的实施主体发放贷款。在依法合规、风险可控的前提下，开发银行可以通过专项过桥贷款对符合条件的实施主体提供过渡性资金安排。鼓励农业发展银行在其业务范围内对符合条件的实施主体，加大城中村改造、农村危房改造及配套基础设施建设的贷款支持。鼓励商业银行对符合条件的实施主体提供棚改及配套基础设施建设贷款。
四、加强组织领导
（一）落实地方责任。各省（区、市）人民政府对本地区城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设工作负总责，要抓紧组织落实三年计划及相关实施方案，完善工作机制，强化目标责任考核，加大资金投入，落实好税费减免政策。
（二）明确部门职责。住房城乡建设部要会同有关部门督促各地尽快编制和落实三年计划及相关实施方案。发展改革委、财政部要会同有关部门进一步加大中央预算内投资和中央财政支持力度。财政部要会同有关部门安排中央国有资本经营预算资金，对困难中央企业特别是独立工矿区、三线地区和资源枯竭型城市中央企业棚改配套设施建设予以支持。人民银行、财政部、银监会要完善政策措施，支持开发银行、农业发展银行等金融机构加大信贷支持力度。
（三）强化监督检查。住房城乡建设部要会同有关部门建立有效的督查制度，对各地区城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设三年计划实施情况进行督促检查。各地区要加强监督检查，全面落实各项工作任务和政策措施。加强对农村危房改造补助资金使用的监管，严禁截留、挤占、挪用或变相使用。加大考核和问责力度，对态度不积极、工作不主动、进度缓慢、弄虚作假的单位和责任人员予以通报批评，并明确整改期限和要求。
国务院
2015年6月25日
（此件公开发布）
各地方政府编制《2015—2017年城镇棚户区改造实施方案》时必须坚决贯彻执行党中央新型城镇化的改革思路
党的十八大三中全会全面深化改革重点：经济体制改革核心问题是处理好政府与市场的关系。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
国务院〈2013〉25号文指出：“棚户区改造政策性、公益性强，必须发挥政府的组织引导作用，在政策和资金等方面给予积极支持；注重发挥市场机制的作用，充分调动企业和棚户区居民的积极性，动员社会力量广泛参与。”
2013年10月29日第十次中央政治局学习时，习近平总书记强调：到2020全面建成小康社会，必须满足群众“基本住房”需求、实现全体人民住有所居。加强顶层设计，加快建立统一、规范、成熟、稳定的住房供应体系，要千方百计增加住房供应。建立非营利机构参与保障性住房建设和运营管理的体制机制，形成各方面共同参与的局面。
党的十八大三中全会后要坚持市场化运作。政府退出棚改市场，从主导转变成引导，鼓励棚改居民自行开发，自行搬迁，通过产权交换，旧房换新楼，形成多种所有制企业共同参与棚户区改造局面。
2014年9月1日施行的国土资源部61号令明确：“鼓励土地使用者自行开发或者合作开发”，由棚改区域的居民与当地房屋主管部门联合成立棚户区改造非营利机构，依法办理相关供地手续。棚改土地应整体划拨供应，登记在非营利机构名下成为棚改项目开发主体。采用BT项目信托管理让多种所有制总承包企业将成为棚改实施主体。党的十八大三中全会后，政府退出棚改市场不需要征收土地，进行拆迁安置补偿，
“货币化安置”不是什么改革新举措，是在党的十八大三中全会前2011年1月21日国务院颁布的《房屋征收与补偿条例》的老政策，“市、县人民政府负责本行政区域房屋征收与补偿工作，政府成为棚改的主体”。2015年6月25日国务院发布《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》 （国发〔2015〕37号）要求各地区要抓紧编制2015—2017年城镇棚户区改造实施方案并抓好组织落实。加大改造建设力度：一要加快棚改项目建设。依法合规推进棚改，切实做好土地征收、补偿安置等前期工作。二要积极推进棚改货币化安置。缩短安置周期，节省过渡费用。这是住建部从局部利益出发坚持老政策，已经被实践证明不可行的，这是一没有质量的实施方案。
大多数地方政府都无法实施。理由如下：一、按征收条例规定，货币化安置要以周边房地产市场价进行补偿，从局部利益看，既完成了安置又消化了库存，棚户区改造取得的土地将继续用于保障房建设，等于把商品房的泡沫让保障房来吸收消化，导致保障房价与三个1亿人支付承担能力不匹配，严重影响新型城镇化全局。二、棚改征地是政府的职责，货币化安置的钱从哪里来？大多数地方财政困难，融资更加困难，单单依靠政府自身力量不可能完成征收土地。三、如果将棚改取得的土地用于商品房建设，首先从法律层面上讲不合规，从市场层面看商品房库存量有增无减，土地市场疲软，社会资本就不可能参与棚改项目建设。四、目前社会上流传一句口头禅“穷人翻身靠动迁”是对货币化安置结果的真实写照，货币化安置所取得的土地成本远远高于安置房建安费再加过度费用，只会增加拆迁难度，延长安置时间，不可能缩短安置周期，降低费用。
习近平强调：“过去30年改革，形成了一种粗放型发展体制和方式就今天而言，这些体制机制方式逐渐变得僵化和呆板不再适合新形势。”
2015年7月1日中央深化改革领导小组立即召开第十四次会议强调：教育引导广大党员、干部看大局、明大势，深刻认识全面深化改革的重大意义，自觉站在改革全局的高度，正确看待局部利益关系调整，坚定改革决心和信心，形成推动改革的思想自觉和行动自觉。引导广大党员、干部特别是领导干部大力弘扬实事求是、求真务实精神，要把方案质量放在第一位，结合实际实化细化，使各项改革要求落地生根。
各地政府在编制2015—2017年城镇棚户区改造实施方案时，必须把思想统一到党的十八大三中全会精神上来。坚决贯彻执行习近平总书记新型城镇化改革思路。各级党委和政府要扎扎实实把改革举措落到实处。
党中央要求：各有关部门根据《国家新型城镇化规划》研究制定具体实施方案；地方各级政府要全面贯彻落实本规程，制定城镇化规划和具体政策措施。城镇保障性住房包括公租房（含廉租房）政策性商品房和棚改安置房。
全面建成小康社会，各级政府必须建立统一、规范、成熟、稳定的社会住房保障制度----购房者应该把二十年按揭贷款视为存款，退休后以房养老，每月倒按揭收益比月等额还本付息增加300%以上，购买政策性商品房相等于一辈子免费住房，并能增加养老金收入，实现“劳有所得”走完人生幸福道路。
政策性商品房的来源-----主要来源于棚户区改造，拆一平方米建四平方米，扣除安置房和公租房后全部纳入政策性商品房，其次来源于开发商将己取得的商品房闲置用地申请再开发，建成政策性商品房。
MB住宅产业化增加住房供应-----采用国家重点技术创新项目成果大幅度节省资源，实现当年设计，当年施工，当年竣工缩短工期，尽可能少的资源投入，生产尽可能多的产品，获得尽可能大的效益。
由市场决定政策性商品房的价值-----由市场核定最高极限，必须达到与当地居民家庭月可支配收入全部用作支付按揭贷款等额还本付息相匹配的价值。
原地重建能加快棚改项目建设------棚改项目建设政策性商品房，能扩大了国有土地使用范围，实现当年规划，当年收回国有土地有偿使用费。建设时土地整体划拨使用，建成后实现分类处理，政策性商品房的销售收入中扣除绿色建筑的建安费、拆迁居民安置房建设成本、前期规费，剩余的部分全部归地方财政收入，由政府自行处置负责补缴土地价款。
可行性案例分析：
假如按某城市当地居民家庭月可支配收入5000元，当地原钢筋混凝土毛坯商品房销售价4000元/㎡，改革后，要求通过棚改取得建设用地并达到绿色建筑标准建设的政策性商品房，销售价格为8144元/㎡，同样购买90㎡基本住房，对居民购房负担进行比较。
每月5000元收入家庭，购买90㎡毛坯商品房的房款36万。全部按揭贷款，购房者每月承担等额还本付息2456.11元。占收入支出比49.13%。（90㎡×4000元/㎡＝36万全额按揭贷款20年）
每月5000元收入家庭，购买90㎡政策性商品房的房款73万。购房者每月只要承担1666元；占收入支出比占33%。（90㎡×8144元/㎡＝73万，其中30%公积金贷款，不需要还贷，由企业与职工每月缴纳，到退休时结清；70%向政策性银行按揭贷款20年，房款额计51万，每月应该等额还本付息3479.48元，政策性商品房购房者只支付1666元，剩余的1813.48元由现代公益基金会给予补贴。）
每月5000元收入家庭，购买90㎡政策性商品房的房款73万。如果把改革的红利占73万的20%一次性全部让利给消费者，购买90㎡的住房房款为58.4万。购房者全部按揭贷款每月将要承担等额还本付息3984元；占收入支出比占79.68%。大多数人民群众还是买不起基本住房。
唯有建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，才能使大多数人民群众买得起基本住房。
银火设计
2015年9月8日
渝公网安备50010602504691